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Politiques de l'habitat : où en est-on ?

De la loi Solidarité et Renouvellement Urbain à la loi Egalité et Citoyenneté, les politiques de l’habitat ont subi de profondes réformes. Quels en sont les effets concluants sur la mixité sociale, le devenir des villes et des métropoles ? Retour sur plus de quinze ans de réformes du logement et de l’urbanisme, avec Anne-Katrin Le Doeuff, directrice générale déléguée de l’agence Espacité.

Anne-Katrin Le Doeuff est directrice générale déléguée de l’agence Espacité, société de consultance dans le domaine des politiques locales de l’habitat créée il y a plus de 20 ans. Architecte-urbaniste de formation, elle a d’abord réalisé des études de maîtrise d’œuvre urbaine au sein de diverses agences avant de se diriger vers le conseil et l’aide à la décision. Son activité actuelle au sein d’Espacité porte sur trois axes complémentaires : la planification urbaine territoriale, le management de projet et la gestion des quartiers à vocation résidentielle. Au sein de l’agence, l’ensemble de la chaîne de production de la ville est abordée de la planification à l’échelle régionale jusqu’à l’accompagnement de projets de renouvellement urbain en passant par les questions de gestion urbaine. Elle organise également des manifestations de portée nationale (les « petits-déjeuners en ville ») et dispense des formations, notamment pour favoriser la prise en compte de sujets émergents dans le champ de l’habitat.

Sur-Mesure : Quelles évolutions avez-vous constaté ces dix dernières années en matière de gouvernance dans le secteur marchand et dans celui des politiques publiques de l’habitat ?

Anne-Katrin Le Doeuff : En premier lieu, dans le secteur public, s’est organisé un profond renouvellement du rapport entre l’État et les territoires. L’État reconnaît la capacité d’innovation et d’expérimentation des territoires et nourrit sa politique en fonction des expertises et expériences issues de l’échelon local, dans une logique bottom-up1, en particulier celui des métropoles qui bénéficient d’une aura particulière. À titre d’exemple, la loi ALUR2 de 2014, mise en place par Cécile Duflot, a été alimentée par des groupes de travail portés par des acteurs locaux. Je vois néanmoins dans cette évolution deux difficultés : une concernant les politiques menées dans les territoires dont les capacités et enjeux sont bien différents de ceux de ces métropoles – à l’instar de ceux dits « détendus » où les politiques d’État sont longtemps restées inadaptées – et le poids écrasant de la « règle » imposée « d’en haut », qui n’a pas encore complètement libéré les initiatives.

La seconde évolution est la montée en puissance des acteurs privés. Les promoteurs sont passés de l’objet immobilier à l’objet urbain et ont développé de nouvelles compétences pour la fabrication de la ville et l’innovation urbaine. Ainsi, la collaboration avec eux est assumée par les pouvoirs publics et cela renouvelle le rapport avec le citoyen. Ceci n’est pas neutre dans le jeu concurrentiel entre les territoires et peut avoir des effets préjudiciables, mais aussi ouvrir des perspectives en acceptant que tout ne peut être administré « par le haut », notamment les choix résidentiels qui n’appartiennent qu’aux habitants.

Sur-Mesure : À propos des règles, la loi SRU (Solidarité et Renouvellement Urbain) de 2000 et ses outils, tels que le PLH (Programme Local de l’Habitat), sont-ils efficaces pour créer une répartition adaptée de l’offre de logements ?

Anne-Katrin Le Doeuff : La loi SRU3 et le PLH4 sont des mesures obligatoires et illustrent bien le rôle encore descendant de l’État. La loi SRU a joué toutefois un grand rôle de pédagogie auprès des élus en leur permettant de dépasser certains freins psychologiques au sujet du logement social, même si certains territoires demeurent emblématiques d’un certain immobilisme en la matière. Les obligations législatives et les pénalités qui y sont associées sont un symbole fort qui commence à prendre une réelle dimension citoyenne, comme en atteste le site du gouvernement en Open Data5, qui permet de consulter le taux de logement social de sa commune et les conséquences financières du non-respect de la loi.
Quant au PLH, c’est un objet complexe à appréhender, compte-tenu de la multiplicité des mesures auquel il renvoie. Il demande de traiter à la fois des copropriétés dégradées, du logement des jeunes et des personnes âgées, de la mobilisation du foncier… il en résulte souvent un foisonnement d’orientations non ordonné et peu digeste, davantage qu’un réel objet politique. L’État, face à l’échelon local, ne parvient pas encore à hiérarchiser et prioriser certaines thématiques. Nous avons ainsi réalisé une étude pour l’ADCF6 sur les programmes locaux d’habitat7, en évaluant leur état d’avancement, leur valeur ajoutée et le rôle des intercommunalités dans la gouvernance des politiques de l’habitat. Notre conclusion est que si la première génération de PLH tient souvent d’un exercice scolaire obligé, les générations suivantes démontrent une véritable montée en compétences, un gain de légitimité pour l’intercommunalité comme échelon pertinent pour organiser la politique du logement au niveau local. La Métropole du Grand Nancy – pionnière dans l’élaboration du PLH au niveau intercommunal est un exemple en la matière.

Sur-Mesure : Les métropoles deviennent des acteurs politiques majeurs sur le marché du logement. Pensez-vous, à ce titre, que la Métropole du Grand Paris est assez armée pour affronter les problèmes de logements franciliens ?

Anne-Katrin Le Doeuff : Nous avons un regard particulier sur le Grand Paris, qui est celui des établissements publics territoriaux pour lesquels nous menons différentes missions. Cela nous confronte à une telle diversité de territoires que l’on sait déjà que le processus sera long. Certaines intercommunalités se comportent et se positionnent encore en tant que « coalitions de communes », au lieu de se placer dans un contexte métropolitain intégré. Dans ce modèle, le territoire sert surtout aux communes à peser ensemble, dans une logique de rapport de force, vis-à-vis de leurs partenaires, et de la Métropole. La préparation du futur PMHH8 suscitera certainement de nombreux débats sur les enjeux d’équilibres sociaux et territoriaux. Par exemple, la situation de l’EPT Est Ensemble9 en Seine Saint-Denis, qui accueille une grande part des publics les plus défavorisés de la métropole, est emblématique de ce point de vue : il est évident que cette question des spécialisations ne peut se résoudre à sa seule échelle.

Sur-Mesure : Quel est le rôle de la MGP dans ce système de « coalitions » ?

Anne-Katrin Le Doeuff : La Métropole du Grand Paris a lancé une consultation au sujet de la gouvernance de la réflexion sur la politique de l’habitat, en vue de l’élaboration du futur PMHH. On observe clairement un besoin de développer de l’ingénierie et des espaces de travail en commun, dans lesquels la reconnaissance d’intérêts communs peut se faire. La capacité que la Métropole aura à animer ce dialogue sera déterminante pour les futurs équilibres métropolitains.

Sur-Mesure : Paris fait partie des premières villes ayant expérimenté l’encadrement des loyers. Avez-vous évalué l’efficacité et la pertinence de cette mesure, malgré une durée courte d’application ?

Anne-Katrin Le Doeuff : Nous n’avons pas eu l’occasion d’en faire l’expertise. Je constate cependant qu’on entend à ce sujet tout et son contraire en termes d’impacts, mais je continue de penser que philosophiquement, c’est une bonne idée.
Nous considérons à Espacité que trois vecteurs concourent à la capacité d’accueil des territoires : une certaine politique de l’offre, les processus d’accès au logement et la question des choix résidentiels. Il nous semble que toute politique locale doit agir de manière cohérente et systémique sur ces trois vecteurs et que la seule politique de l’offre ne suffit pas. En particulier, tant que l’offre de logement d’un territoire n’est pas suffisante pour peser sur les prix, leur encadrement est nécessaire pour assurer l’accès au logement des ménages les moins favorisés.

Sur-Mesure : Pouvez-vous nous donner un exemple significatif d’une collectivité ayant agit sur ces trois vecteurs en faveur d’une politique d’habitat vertueuse ?

Anne-Katrin Le Doeuff : Prenons l’exemple de Rennes Métropole, qui expérimente la mise en place du « loyer unique ». Ce dispositif repose sur un principe de « démarchandisation » du logement social, dont le coût reste souvent tributaire de sa localisation. En effet, la question des loyers dans le parc social est extrêmement déterminante sur la capacité d’accueil des territoires, car ils conditionnent les spécialisations sociales des quartiers. Pendant longtemps, l’offre de logements sociaux la plus abordable se concentrait sur la commune de Rennes et dans ses quartiers en politique de la ville. La Métropole a alors décidé d’organiser un « choc de l’offre » en faisant baisser la pression sur la ville de Rennes, via la construction de logements sociaux dans les autres communes, y compris rurales. Cette offre est ainsi aujourd’hui répartie de manière plus équilibrée.
Dans le même temps, Rennes Métropole a mis en place des processus d’attribution homogènes, avec un système de cotation identique pour toutes les communes afin de favoriser l’équité d’accueil des publics les plus défavorisés sur l’ensemble du territoire.
Restait un écueil : la politique de l’offre réglait la question de la localisation des logements sociaux, de leur quantité et la cotation des objectifs d’accueil, mais les loyers demeuraient un frein pour atteindre l’équité sociale et territoriale. Le concept de « loyer unique » a alors émergé, avec l’idée d’un même loyer quel que soit l’endroit où vous habitez. Un T3 du parc social aura ainsi le même loyer dans le centre de Rennes, dans la commune de Pacé, ou dans le quartier en Politique de la ville du Gros-Chêne.
Cette démarche de déségrégation sociale a été intégrée spécifiquement dans la loi Égalité et Citoyenneté de 2017, pour lui permettre d’exister et d’être expérimentée durant cinq ans. Espacité travaille à l’étude d’impact du dispositif en observant le traitement des 16 000 demandes de logement social sur Rennes Métropole et, si les résultats sont concluants, il sera pérennisé.

Sur-Mesure : Vous évoquez la loi Égalité et Citoyenneté, pensez-vous qu’elle soit pertinente pour fluidifier les procédures d’attribution de logements sociaux et renforcer la « mixité sociale » ?

Anne-Katrin Le Doeuff : La loi Égalité et Citoyenneté est le pendant contemporain de la loi SRU. C’est la première fois que la question de la mixité sociale dans le champ des attributions de logements sociaux est abordée sous un angle positif. En effet, les élus et les professionnels ont longtemps considéré que les problèmes de mixité sociale ne se posaient pas dans les « quartiers riches », mais dans les seuls « quartiers pauvres ». La loi a alors pris parti sur ce sujet en imposant des obligations d’accueil chiffrées : les intercommunalités doivent désormais réserver 25% d’attributions de logements sociaux dans les quartiers hors politique de la ville à un quart des ménages les plus défavorisés. Cette mesure permet aussi d’appréhender différemment certains paradoxes souvent évoqués, entre droit au logement et mixité sociale. Selon nous, c’est donc une loi vertueuse. Nous accompagnons plusieurs territoires dans sa mise en application, qu’il s’agisse de territoires déjà très avancés sur la question de la mixité sociale, comme Rennes Métropole, ou plus complexes, comme Est Ensemble où les régulations sociales ne peuvent se traiter à cette seule échelle.

Sur-Mesure : Inciter à accueillir des ménages défavorisés dans les quartiers « plus riches » était nécessaire. Inversement, quels sont les outils d’incitation pour l’accueil des populations plus favorisées dans les quartiers populaires ?

Anne-Katrin Le Doeuff : Je reviens sur l’exemple de Rennes Métropole. Cette collectivité a longtemps revendiqué une politique très administrée dans le secteur du logement vis-à-vis du marché, avec une forte maîtrise du foncier, des prix, etc., mais aussi vis-à-vis des ménages, avec des pénalités infligées en cas de refus du logement social proposé pour des motifs jugés illégitimes. La convention intercommunale d’attribution que nous avons préparée à ses côtés fait dorénavant de ces quartiers des territoires d’exception, dans lesquels les ménages pourront exprimer une plus grande latitude de choix en matière de localisation du logement, d’aménagements ou d’équipements. Cela fonctionne aussi comme une sorte de droit à l’essai, et s’il n’est pas concluant le ménage sera prioritaire pour une prochaine attribution.
Il s’agit de quartiers où l’on emménage souvent par défaut : la démarche fait le pari qu’ils deviendront des quartiers réellement choisis. On retrouve là toute l’importance d’une politique systémique qui agit de concert et selon des orientations cohérentes sur l’offre, les processus et les choix résidentiels.


Pour citer cet article :

Anne-Katrin Le Doeuff, « Politiques de l’habitat : où en est-on ? (1/2) », Revue Sur-Mesure [En ligne], 3| 2017, mis en ligne le 23/01/2018, URL : http://www.revuesurmesure.fr/issues/habiter-des-desirs-au-projet/politiques-de-l-habitat-ou-en-est-on


Notes :


  1. De l’anglais, littéralement « du bas vers le haut », dans une logique ascendante permettant faire émerger des projets à partir de cas particulier et d’une concertation appliquée en généralisant. 

  2. Loi ALUR, ou loi Duflot II, loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové. Cette loi de 2014, vise à lutter contre l’exclusion sociale, réguler le marché de logements et favoriser l’innovation dans la construction neuve. Elle modifie de nombreuses dispositions législatives sur la vente et la location de logements, l’attribution des logements sociaux et les normes de construction. 

  3. Loi relative à la Solidarité et au renouvellement urbains, de 2000, a profondément le droit de l’urbanisme et du logement. Parmi les mesures phare, l’article 55 imposant aux communes de plus de 1 500 habitants en Ile-de-France, et de plus de 3 500 habitants au sein des agglomérations de plus de 50 000 habitants, un taux de logements sociaux de 25 % (la loi initiale prévoyait 20%, le taux a été augmenté dans le cadre de la loi Duflot I, en 2013). 

  4. Créé en 1983, renforcé par la Loi d’Orientation pour la Ville (1991) et nécessairement réalisé à l’échelle intercommunale depuis la loi ENL (Engagement national pour le Logement, 2006), puis la loi MOLLE (Mobilisation pour le Logement et la Lutte contre l’Exclusion, 2009), le Programme Local de l’Habitat, détermine les objectifs et les actions en matière de logement pour une durée de 6 ans. 

  5. Les données sont consultables sur ce site internet : https://www.data.gouv.fr/fr/datasets/taux-de-logements-sociaux/ 

  6. Assemblées des Communautés de France 

  7. Le rapport est disponible ici : https://www.adcf.org/files/THEME-Habitat-et-logement/ADCF-EtudePLH-160414-V6.pdf 

  8. Plan Métropolitain de l’Habitat et de l’Hébergement, la Métropole du Grand Paris étant compétente en matière de politique locale de l’habitat depuis le 1er janvier 2017, elle doit élaborer ce PMHH, équivalent du Programme Local de l’Habitat à l’échelle métropolitaine. 

  9. Etablissement Public Territorial d’Est Ensemble, intercommunalité de 408 000 habitants, comportant les communes de Bagnolet, Bobigny, Bondy, Le Pré Saint-Gervais, Les Lilas, Montreuil, Noisy-le-Sec, Pantin et Romainville.