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Du verbe à l’action, la participation au-delà de l’échelle d’Arnstein ?

À l'heure où la participation prend de plus en plus de place dans les projets urbains et les politiques publiques, comment la rendre efficace et effective ? Quelles sont ses conditions de réussite ? Pas encore de recette miracle, mais des préconisations issues du terrain et de la pratique professionnelle, pour identifier les fragilités et proposer des pistes de solution à ces enjeux complexes.

Progresser dans la méthode et l’empowerment1 des acteurs des territoires

En 1969, Sherry Arnstein2 inventait le concept d’échelle de participation3, qui sert depuis aux professionnels à mesurer le niveau de participation dans les démarches de planification ou d’aménagement. Et pendant la majorité de cette période, la participation s’est inscrite dans les étapes initiales d’un processus de projet linéaire, séparant soigneusement les responsabilités : l’amont des « penseurs » (techniciens, MOE, AMO et sachants de tous horizons) et l’aval des faiseurs (gestionnaires, exploitants, acteurs impliqués dans le fonctionnement du projet une fois celui-ci réalisé), le tout sous l’égide des décideurs élus. Pourtant dans la pratique de terrain, ces frontières sont en train de se brouiller, ouvrant de nouvelles perspectives méthodologiques.

La participation s’est inscrite dans les étapes initiales d’un processus de projet linéaire, séparant soigneusement les responsabilités

Cet article présente deux « formes de travail participatif4 » différentes de ce qui se pratique couramment, la première dans un territoire rural dans les Hautes Pyrénées et la seconde dans un contexte urbain de collectivité francilienne. Il pose une première pierre, sans prétendre autre chose que d’avoir eu la liberté et la confiance pour expérimenter, et invite les praticiens à ouvrir autour de ces nouvelles pratiques un dialogue créatif au service de la vie des territoires. Sans oublier que pour certaines collectivités, encore timides ou sceptiques face à la participation, ces exemples très « concrets » pourraient lever quelques résistances.

La représentativité et l’engagement dans la durée, deux volets à conforter

Les questions de représentativité et d’engagement dans la durée des citoyens constituent souvent un volet faible, si ce n’est un angle mort des démarches de participation en aménagement :

  • au démarrage, la mobilisation des parties prenantes est rarement commandée de façon explicite, sous-évaluée en temps, et est le plus souvent mise au point et réalisée avec les moyens internes aux collectivités. Lorsqu’elle fait l’objet d’une véritable expertise de la part des prestataires, c’est le lien avec le projet qui fait parfois défaut ;
  • au long cours, entretenir la motivation et l’engagement des parties prenantes dans le processus participatif, autant que celle des décideurs, peut s’avérer encore plus difficile. Si les collectivités commencent à assimiler l’apport de l’expertise d’usage dans les diagnostics et les étapes de programmation stratégiques, plus le projet se précise et plus il se referme sur lui-même, dans un mouvement qui semble à la fois raisonnable et inéluctable.

Au-delà des distinctions habituelles entre [acteurs], qui organisent nos processus, on peut se focaliser sur les usagers en distinguant les différentes postures dans lesquelles ils peuvent intervenir

Nous souhaitons donner deux exemples pour montrer l’intérêt d’un travail partenarial le plus ouvert possible selon deux axes : dans l’inclusion de la plus grande diversité des acteurs, et dans la profondeur temporelle, pour aller au-delà de l’étape de programmation ou de conception.
Concernant la diversité des acteurs, au-delà des distinctions habituelles entre élus, services, habitants, usagers occasionnels, acteurs économiques et partenaires institutionnels qui organisent nos processus, on peut se focaliser sur les usagers en distinguant les différentes postures dans lesquelles ils peuvent intervenir :

Pour mieux mobiliser dans le temps, on peut considérer qu’une concertation fédératrice et engageante mobilise les parties prenantes de la programmation à l’exploitation, au-delà du « business as usual » malheureusement encore banal et même de la « concertation as usual » (sans minimiser son importance).

Le design thinking multi acteurs pour créer un lieu de vie à Odos

Dans un souci de revitalisation de son centre-bourg, la commune d’Odos (3 500 habitants – Hautes-Pyrénées) souhaitait initier, en partenariat avec le groupe La Poste, une réflexion sur la création de nouveaux services de proximité à proposer en cœur de ville pour améliorer le quotidien des habitants. Pour ce faire, le conseil municipal a lancé une démarche participative impliquant non seulement les habitants mais aussi les services de la mairie et l’ensemble des parties prenantes locales (associations culturelles, jeunesse, sportives, développement durable, commerçants, acteurs de santé). L’objectif était de pouvoir croiser les regards des différents acteurs pour identifier les besoins clés du territoire, mener une réflexion collective sur les espaces disponibles - cellules commerciales vacantes et autres locaux disponibles dans le centre-bourg - pour diffuser ces futurs services du quotidien (mairie, bureau de poste, CCAS…) mais aussi mobiliser des contributeurs potentiels au futur projet.

Ces axes ont cependant tous convergés vers une solution partagée : un tiers-lieu, espace de convivialité multi-services […]où chaque partie prenante aurait un rôle à jouer

Recueil des besoins, attentes et envies via des boîtes aux lettres éphémères, implication des écoles pour imaginer le centre-bourg de demain, interviews des commerçants et associations locales, mobilisation de l’ensemble du conseil municipal mais aussi des interlocuteurs locaux du groupe La Poste… l’ensemble de la démarche a été nourrie par un diagnostic transversal permettant d’aborder les différentes facettes du projet “coeur de ville”. Lors de l’atelier de co-conception qui a suivi, la pluralité d’acteurs présents avec leurs savoirs, connaissances et expertises, a fait émerger divers axes de priorisation : numérique, accès aux services publics, seniors, etc. Ces axes ont cependant tous convergés vers une solution partagée : un tiers-lieu, espace de convivialité multi-services, susceptible de répondre à plusieurs enjeux de la commune et du territoire (revitalisation du cœur de ville, réflexion sur le futur du bureau de Poste, vie associative locale, circuits courts et distribution) et où chaque partie prenante aurait un rôle à jouer.

Cette approche systémique et résolument tournée terrain a permis, entre autres, à la commune de postuler et de figurer parmi les 1ers lauréats de l’opération 1000 Cafés5. En moins de six mois, cette expérimentation, dans le cadre d’un partenariat public-privé, a permis de franchir le plus petit pas possible pour dynamiser le centre-bourg avec une solution concrète. Elle a aussi créé la co-responsabilité des parties prenantes, dont les habitants et les opérateurs, dans la réussite de ce projet.

Engager sur le long terme dans une démarche multi-partenariale à Poissy : une illustration par la valorisation des ressources locales

Commune de 37 000 habitants située en Île-de-France, la Ville de Poissy est considérée comme la porte d’entrée économique du territoire de la Vallée de la Seine : forte de ses 22 000 emplois, de la présence de grandes entreprises industrielles, elle mise sur le développement économique qui a été une priorité des élus, aboutissant à l’implantation récente de nouvelles entreprises et à l’extension des zones d’activités existantes. Ce développement est en partie dû au renforcement de la desserte en transports en commun (nouvelle ligne de RER reliant à la Défense, tramway) et est accompagné d’un nouvel écoquartier de 2 000 logements, en cours de réalisation.

En 2017, alors que les premiers logements vont sortir de terre, la ville entame une réflexion avec l’aménageur, sur la manière dont le projet pourrait profiter au mieux à l’économie « locale » au sens élargi (dans un périmètre plus large que celui de la commune) et lance un appel d’offre pour être accompagnée.
Le travail réalisé a porté sur deux axes : mobiliser les ressources matérielles et humaines, avec une question de méthode majeure, comment mobiliser des acteurs, puis générer une collaboration de long terme, indispensable pour porter ses fruits ?

Plutôt que d’imaginer un dispositif parfait, le choix a été de se concentrer sur des actions concrètes immédiates

La clé d’entrée a été d’interviewer dès l’étape du diagnostic une quarantaine d’entreprises locales, futures bénéficiaires de la démarche, sur leurs attentes, freins et projets. Ce regard a été complété par celui des organismes déjà acteurs de mise en relation des entreprises locales avec les chantiers locaux (CCI Business, GPSEO…).

Plutôt que d’imaginer un dispositif parfait, le choix a été de se concentrer sur des actions concrètes immédiates, en s’interrogeant sur les besoins du projet urbain et ceux des prochains projets éligibles : combien de personnes pour travailler sur les chantiers ? Quelle masse de matériaux nécessaire ? Quel montant de marché de travaux ? Cette posture a permis de rassembler opérateurs (promoteurs immobiliers), prescripteurs (aménageurs), porteur « politique » du projet (Ville), apporteurs de plateformes / mise en relation avec des entreprises (CU GPSEO, CCI, Pôle Emploi…) autour d’un projet avec un périmètre clarifié, et des premières actions à mener à court terme, des actions à fort impact. Cette étape a permis de fédérer un noyau d’acteurs ayant les compétences et moyens pour porter la démarche. Pour maintenir leur engagement dans la durée, la Ville et l’aménageur ont porté le principe de se réunir chaque année pour communiquer auprès des bénéficiaires finaux les résultats de la démarche, afin d’en tirer les enseignements et de ré-évaluer leurs objectifs.

Les projets que nous menons sur le terrain nous amènent aujourd’hui à observer l’émergence de nouvelles modalités de participation ET d’action, qui transcendent les clivages anciens

Les deux exemples ci-dessus ont été pour nous des catalyseurs de réflexion et nous ont incité à un moment d’observation de l’évolution de nos propres pratiques. Alors que les changements de société sont de plus en plus rapides et systémiques , en tant que citoyen, il semble parfois difficile d’avoir une prise sur le monde qui nous entoure. Il émerge une aspiration de plus en plus forte de la société civile à être entendue et un besoin d’être plus étroitement associée aux choix réalisés en matière de politiques publiques, ces tendances étant exacerbées et mises en scène par les réseaux sociaux. Des réponses de la part des institutions vont dans ce sens (Le Grand Débat, la Convention Citoyenne pour le climat, les budgets participatifs locaux, les prescriptions du Ministère de l’environnement en matière de participation…). Alors comment chaque acteur peut-il jouer son rôle ? Les projets que nous menons sur le terrain nous amènent aujourd’hui à observer l’émergence de nouvelles modalités de participation ET d’action, qui transcendent les clivages anciens, portés par des ingénieries créatives tournées vers le résultat. Nous avons deux convictions pour rendre effective cette fabrique collective, forgées à l’aune de nos expériences :

  • on gagne à ouvrir le processus aux échelons territoriaux et aux profils les plus divers et à les mélanger, en créant des solidarités au-delà des échéances électorales et en faisant émerger des ponts avec d’autres défis du territoire ;
  • l’aménagement est affaire pratique, concrète et pas seulement un processus intellectuel : l’expertise d’usage s’accompagne d’une co-responsabilité du faire dans le temps long en mobilisant les décideurs, usagers et porteurs de projets au niveau opérationnel.

Bien sûr, cette logique n’est pas la solution à tous les maux de notre société, mais c’est un outil plus qu’efficace pour reprendre la main localement sur des thèmes clés, se rassembler pour penser et surtout agir ensemble, essayer, expérimenter… bref pour faire et ne plus attendre.

Souhaitons que « l’après-covid » permette d’accélérer encore cette réinvention du dialogue local et que les (futurs) décideurs se saisissent, pour de bon, de ces méthodes de co-construction en profondeur. Et pour que chacun puisse apporter sa contribution, voici une proposition pour une nouvelle échelle de participation, au-delà des 8 échelons inventés par Sherry Arnstein il y a plus de 50 ans. Il nous semble qu’il est temps d’aller au-delà.


Pour citer cet article
Annabelle Puget, Justine Pestre, Lena Bouzemberg, Nicolas Le Berre, « Du verbe à l’action, la participation au-delà de l’échelle d’Arnstein ?  », Revue Sur-Mesure [En ligne], 05| 2020, mise en ligne le 07/07/2020, URL : revuesurmesure.fr/issues/reprendre-la-ville/du-verbe-a-laction

Notes


  1. La responsabilisation 

  2. en.wikipedia.org/wiki/Sherry_Arnstein 

  3. participation-et-democratie.fr/a-ladder-of-citizen-participation 

  4. Pour l’instant nous considérons que le mot participation est suffisamment ouvert pour accueillir de nouvelles pratiques, en complément de celles distinguées par Sherry Arnstein. 

  5. Lancée par le groupe SOS et le Bon Coin, et dont l’objectif est de revitaliser des communes rurales ou périurbaines en ouvrant ou reprenant 1000 cafés dans 1000 communes de France.