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Le droit peut-il permettre au citoyen d'être acteur de la fabrique de la cité ?

Même s’il est aujourd’hui largement convenu que l’implication citoyenne et la concertation sont des gages de réussite des projets urbains, le cadre juridique relatif à la démocratie participative manque encore de clarté et d’ambition. Au-delà des enquêtes publiques et des outils en vogue, l’amélioration des textes semble être la première étape vers un véritable « droit à la ville ».

En 1968, Henri Lefebvre écrivait son « droit à la ville »1. Non pas un droit de la ville, mais bien une revendication d’un droit des citoyens à une ville pensée comme un processus, une « volonté » collective et, in fine, une œuvre. Il voulait en faire un des droits de l’homme et du citoyen, pour aboutir à un autre mode de production de l’espace public : « Une voie s’ouvre encore, celle de la société urbaine et de l’humain comme œuvre dans cette société qui serait œuvre et non produit », il faut créer « avec la ville nouvelle, la vie nouvelle dans la ville », interpellait-il !

Cinquante ans plus tard, des outils de participation du public à l’élaboration des opérations d’aménagement se sont développés, mais le droit à la ville n’existe toujours pas en tant que tel. Ces dernières années ont vu les catastrophes environnementales se succéder et les environnements urbains continuer de subir l’artificialisation des sols à outrance.

Face à ces problématiques, on peut se demander comment permettre aux habitants de se réapproprier leur espace public commun afin d’améliorer le vivre-ensemble et leur cadre de vie. Le droit peut-il parvenir à renforcer la place donnée aux citoyens dans la fabrique de la ville ? La décennie qui débute sera-t-elle celle de l’engagement citoyen dans la cité ?

Des essais d’acculturation à la participation en France par une législation spécifique

Après les années 1970 qui ont vu fleurir les mouvements sociaux urbains2 et ont introduit la notion d’urbanisme concerté, le législateur a tenté de s’emparer de ce sujet. La loi Bouchardeau du 12 juillet 1983 sur la démocratisation des enquêtes publiques a ainsi créé une procédure dite de l’enquête publique permettant d’informer le public et de collecter les avis de ce public sur des projets déjà ficelés. Néanmoins, ces enquêtes arrivent bien tard dans la conception des projets, alors qu’il ne reste que peu de marges de manœuvre.

La loi Barnier du 2 février 1995 a quant à elle instauré la procédure du débat public en France et créé la Commission nationale du droit public (CNDP), contribuant ainsi fortement à faciliter la participation des citoyens à la vie de la cité. Pour rappel, la CNDP a pour objectif de veiller au respect de la participation du public au processus d’élaboration des projets, plans et programmes qui ont un impact sur l’environnement et qui présentent de forts enjeux socio-économiques.

Cette instance est une autorité administrative indépendante, garantissant une neutralité qui n’est pas anodine dans le climat de défiance auquel nous faisons face depuis plusieurs années

À titre d’exemple, la CNDP a suivi près de 100 procédures de débats en 2018. Si cette procédure est très utile, notamment en ce qu’elle permet de discuter de l’opportunité même du projet, elle reste réservée à des projets de grande envergure, laissant de côté les plus petits projets.

L’un des textes majeurs sur la participation reste la Convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement3. En France, ses principes ont été traduits dans la charte de l’environnement de 2005, dont l’article 7 dispose que « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement »4. Pour renforcer leur portée, la Charte a été adossée à notre Constitution, érigeant ainsi le droit de l’environnement en liberté fondamentale de valeur constitutionnelle. L’article 6 de la Convention d’Aarhus précise notamment que « chaque partie prend des dispositions pour que la participation du public commence au début de la procédure, c’est-à-dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut exercer une réelle influence ».

La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a ensuite introduit l’obligation, dans les villes de plus de 80.000 habitants, d’avoir des conseils de quartier impliquant les habitants. Dix ans plus tard, les conseils citoyens dans les quartiers prioritaires ont été présentés pour garantir la place des habitants dans toutes les décisions concernant leur quartier5. Plus récemment, l’ordonnance du 3 août 2016 a réformé certaines procédures destinées à assurer l’information et la participation du public à l’élaboration de décisions susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement et a notamment créé un droit d’initiative citoyenne pour les projets qui n’étaient jusqu’alors soumis à aucun débat public ou concertation préalable.

On le voit, l’activité législative autour de ce sujet a été importante et n’a cessé d’introduire des obligations pour faire participer, plus en amont et plus largement, le public à l’aménagement des territoires.

Un développement en parallèle d’outils innovants au service de la participation

On assiste par ailleurs au développement des budgets participatifs, permettant aux collectivités d’allouer une partie de leur budget d’investissement à la réalisation de projets imaginés et votés par les citoyens selon le même principe : « le citoyen vote, la collectivité réalise ». Ces démarches ne sont pas anodines dans le processus souhaité d’une réappropriation de la cité par les citoyens. La gestion d’un budget communal est précisément un acte politique essentiel et constitue une véritable façon de donner du pouvoir aux citoyens. Certaines expériences sont très inspirantes : c’est notamment le cas du budget participatif du département du Gers, dont la particularité est d’avoir été conçu avec les habitants, ce qui a contribué à lui assurer une participation honorable avec 36% de votants dès sa seconde édition6 !

Les collectivités territoriales s’emparent de ces sujets afin d’impliquer leurs habitants. À cet égard, l’exemple de la démarche de « participation habitante » portée par la Commune de Loos-en-Gohelle est intéressante : l’élu reste le décideur final, mais les habitants sont constamment informés, interrogés, pris en considération. Une plateforme originale a spécialement été créée, intitulée démarche « Citoy’N’Tic ». Cette démarche permet de mettre les Technologies de l’information et des communications (TIC) au service de la participation habitante et est soutenue par la Région dans le cadre de l’appel à projets « DREAM + Axe 3 – Soutien à la réalisation de projets exemplaires ». Un Plan Local d’Urbanisme participatif a été réalisé, en utilisant le tirage au sort pour engager des citoyens qui ne se seraient pas nécessairement engagés d’eux-mêmes.

Il ressort ainsi de tout ce qui précède que des progrès ont été faits et continuent à l’être : le droit de l’environnement, dont la défense est devenue une forme de revendication du droit à la ville, a évolué dans un sens positif. Néanmoins, nous sommes encore bien loin d’une démocratie permettant le contrôle des opérations d’aménagement par les habitants ni, a minima, leur co-construction par la population elle-même.

Des formes de participation qui créent de la défiance

Pour ce qui concerne la participation du public aux opérations d’aménagement et d’urbanisme en France, l’article L.103-2 du Code de l’urbanisme prévoit une procédure de concertation préalable obligatoire pour certains plans et projets (PLU ou PLUi, et Zone d’Aménagement Concerté, notamment). La jurisprudence constante pose le principe selon lequel « la concertation doit se dérouler avant que le projet ne soit arrêté dans sa nature et ses options essentielles et que ne soient pris les actes conduisant à la réalisation effective de l’opération7 ». Pourtant, combien de projets sont soumis à concertation alors que la réflexion politique est engagée depuis longtemps, sans les habitants ? Sur le plan juridique, le juge administratif prend soin de vérifier que les moyens sont bien proportionnés au projet.

Toutefois, il ne va pas plus loin que la vérification du respect de l’exigence d’information sur le projet et de la possibilité de laisser s’exprimer le public sur le dit projet. Surtout, une irrégularité dans la procédure de concertation n’aura aucune incidence sur la légalité du projet si les modalités fixées en amont ont été respectées8. On voit ici les limites des procédures légales de participation, qui sont peu ambitieuses et, trop souvent, représentent « le niveau zéro de la concertation »9. Par ailleurs, l’organisation des conseils de quartier est encore trop timide et le texte de l’article L. 2143-1 du Code général des collectivités territoriales ne fait que rendre possible et non obligatoire la consultation de ces conseils aux décisions du Maire.

Si les maîtres d’ouvrages sont contraints de respecter les procédures de concertation et d’enquêtes publiques obligatoires, il n’y a aucune obligation pour eux de tenir compte des observations du public

Cela a deux conséquences : moins de participation active des habitants – puisque les citoyens pensent que, de toutes façons, ils ne seront pas écoutés – et une méfiance de la part des maîtres d’ouvrages envers ceux qui participent, qui représentent souvent un groupe de personnes qui s’oppose systématiquement. Il n’est pas inutile de rappeler qu’Henri Lefebvre lui-même avait refusé d’utiliser le terme de « participation », considérant qu’il impliquait une mise en scène par d’autres, promoteurs ou élus ; les citoyens étant ainsi invités à prendre part à un projet déjà décidé. Sur ce point, force est de constater qu’il n’avait pas tout à fait tort. Aujourd’hui, les processus de participation du public donnent le sentiment qu’il ne s’agit pour les habitants que de prendre part à un projet décidé par d’autres, sans permettre la co-construction, ni même souvent la contre-proposition.

Quelques raisons pouvant expliquer ces blocages

Tout d’abord, les élus rechignent parfois à partager leur pouvoir qu’ils estiment avoir obtenu régulièrement par le jeu de la démocratie représentative. Ils considèrent trop souvent que les procédures de participation ne sont qu’une contrainte légale, sans y voir un potentiel d’amélioration de leurs projets, et craignent de voir leur légitimité s’effriter du fait de ces procédures. Ensuite, lorsque les projets soumis à concertation sont des projets privés, les maîtres d’ouvrage peuvent estimer inadéquat de solliciter leur avis à des riverains avec lesquels ils n’ont aucun lien et auxquels ils n’ont pas de comptes à rendre.

Par ailleurs, les textes relatifs à la participation du public s’accumulent et s’entrecroisent sans clarté, privilégiant souvent le quantitatif au qualitatif (sur le nombre de participants, par exemple), sans aucune évaluation du fond. Rien n’impose que les observations du public soient prises en considération. Rien n’évoque la nécessité que le public invité puisse être représentatif de la population intéressée par le projet. Les textes, et la jurisprudence qui en découle, ne portent nullement sur la qualité du débat.

Alors, où doit s’arrêter l’écoute et commencer la prise en compte des observations ? Le droit peut difficilement répondre à cette question qui reste, fondamentalement, une question d’appréciation. Néanmoins, il pourrait contribuer à faire progresser ce combat, par plusieurs voies. D’abord, en modifiant les textes relatifs à la concertation, en ajoutant une obligation de prise en considération des observations ainsi qu’un nouveau contenu du bilan de la concertation. Celui-ci pourrait démontrer que si, au regard des observations émises pendant la procédure, il a été décidé de poursuivre le projet et, si oui, avec quelles caractéristiques.

Il est nécessaire d’harmoniser des procédures aujourd’hui dispersées entre le Code de l’environnement et le Code de l’urbanisme

En conclusion, il faut noter que les parties prenantes de la fabrique de la ville – les élus, les promoteurs, les aménageurs – reconnaissent de façon croissante qu’une véritable concertation sur les enjeux communs avec la population et un engagement vers une co-construction entraînent beaucoup moins de contestations ultérieures des projets et, par suite, une garantie qu’ils se réalisent et soient emplis de succès.

Il n’en reste pas moins qu’une majorité semble ne voir dans les processus de participation que des freins aux projets ou des coûts supplémentaires. À cet égard, force est de reconnaître que les avancées juridiques ne peuvent pas changer un problème fondamentalement culturel : on n’a toujours pas, en France, de véritable culture de la participation ; c’est ainsi certainement par l’éducation et la formation que, peu à peu, cette culture pourra être intégrée. Ainsi, pour ceux qui restent encore frileux voire réfractaires, je suis convaincue que le droit est absolument nécessaire et qu’une amélioration des textes peut réussir à les convaincre que la participation est une clé d’amélioration des projets, pour une plus grande qualité de vie pour tous.


Pour citer cet article
Valentine Tessier, « Le droit peut-il permettre au citoyen d’être acteur de la fabrique de la cité ? », Revue Sur-Mesure [En ligne], 5| 2020, mis en ligne le 16/04/2020, URL : revuesurmesure.fr/issues/reprendre-la-ville/le-droit-peut-il-permettre-au-citoyen-detre-acteur-de-la-fabrique-de-la-cite



  1. Henri Lefebvre, Le droit à la ville, 1968 

  2. L’Atelier populaire d’urbanisme du quartier de l’Alma Gare à Roubaix en est un exemple frappant.  

  3. Contention d’Aarhus, adoptée le 25 juin 1998, disponible ici https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/documents/cep43f.pdf 

  4. Charte de l’environnement, 2005.  

  5. Loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine du 24 février 2014 

  6. http://lesbudgetsparticipatifs.fr/gers-le-budget-participatif-en-tournee-departementale/ 

  7. Voir, pour un exemple récent, CAA Bordeaux, 28 mars 2019, n° 17BX02440. 

  8. CAA de Bordeaux, 30 septembre 2010, n° 09BX01205. 

  9. J-P Demouveaux, « La concertation, un art de l’insuffisance ».