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Participation et quartiers populaires : un dialogue à construire

En prélude à la loi Lamy (2014) de refonte de la Politique de la Ville, paraissait en 2013 un rapport de Marie-Hélène Bacqué et Mohamed Mechmache : « Pour une réforme radicale de la Politique de la Ville ». Sept ans après, nous avons invité l’une de ses auteurs à livrer son regard sur l’évolution de la participation en France ces dernières années : un bilan à charge et des pistes d'amélioration.

Sur-Mesure : Que pouvons-nous retenir de votre rapport de 2013 ? Vos recommandations ont-elles été prises en compte ?

Marie-Hélène Bacqué : Les territoires offrent certes des vitrines différentes, mais d’une façon générale le bilan est plus que mitigé. Les lois qui ont suivi ce rapport n’ont presque pas intégré nos recommandations. La notion de co-construction, présente dans le préambule de la loi Lamy de 2014, ouvre d’une certaine façon la porte aux grands principes que nous avions mis en avant. La loi a ensuite repris le concept des conseils citoyens1, mais différemment de notre proposition, qui s’appuyait sur l’exemple des tables de quartier de Montréal2.

Ce modèle présentait l’avantage de mettre autour de la table les acteurs municipaux et des collectifs citoyens pour qu’ils travaillent ensemble et soient force de mobilisation, de proposition et de protestation. L’objectif était de partir d’une dynamique habitante organisée dans un collectif, et qu’elle soit soutenue.

En France, on est loin de la dynamique citoyenne que nous cherchions à insuffler : le conseil citoyen est un dispositif législatif et obligatoire, mis en œuvre par le Maire et avalisé par le Préfet. Il y a eu inversion de la dynamique proposée dans le rapport.

Les conseils citoyens existent-ils seulement pour avaliser des décisions déjà prises par les élus et leurs techniciens dans les comités de pilotage où ils sont tout juste invités ?

Sur-Mesure : Quels problèmes cela pose-t-il concrètement ?

Cela a induit un certain paradoxe : pour fonctionner ces espaces citoyens doivent être indépendants, mais en même temps ils doivent être créés par des élus qui choisissent également leur forme et les modalités de leur recrutement.

Quand on fait le bilan du fonctionnement des conseils citoyens, on constate que bien souvent la diversité de profils habitants que nous avions souhaitée n’est pas au rendez-vous. Cela est en partie lié à la manière dont ils sont constitués : selon les cas, les conseillers peuvent être tirés au sort sur la base des listes électorales (qui n’incluent donc que des personnes qui possèdent la nationalité française), ou sur la base du volontariat. Dans ce deuxième cas, il y a de fortes chances pour qu’il s’agisse des mêmes personnes qui participaient déjà aux processus de concertation préexistants, provoquant le même manque de diversité constaté aujourd’hui dans les instances de concertation.

En définitive, la plupart de ces conseils citoyens ont très peu d’influence et sont recentrés sur des initiatives liées à la vie du quartier, ce qui n’était pas leur objet initial. Certains conseils citoyens ont certes été inclus dans la gouvernance locale de la Politique de la Ville, mais sans jamais avoir les moyens de vraiment peser dans les décisions liées aux projets de rénovation urbaine…

Sur-Mesure : Quels moyens pourrait-on donner aux conseils citoyens pour leur permettre de peser ?

Pour fonctionner, les conseils citoyens doivent être autonomes ; et cette autonomie passe par des locaux pour se réunir, des défraiements pour leur participation, des formations, de la co-formation et un budget permettant de financer des contre-expertises par exemple, des actions de communication, etc.

Il y a aussi la question de leur reconnaissance et de leur intégration dans le processus de décision. Les conseils citoyens existent-ils seulement pour avaliser des décisions déjà prises par les élus et leurs techniciens dans des comités de pilotage où ils sont tout juste invités ?
Comme les autres participants à ces réunions, ils ont besoin que les informations leur soient communiquées en amont, et que les dossiers parfois très techniques leur soient accessibles. La question qui demeure est celle de l’espace de pouvoir et d’expression dont ils disposent, et de la marge de manœuvre qui leur est allouée.

Le pouvoir donné aux conseils citoyens, c’est une affaire de tradition de la participation et de l’interprétation qui en est faite.

Sur-Mesure : Avez-vous en tête des exemples de conseils citoyens fonctionnels ?

Les conseils citoyens de la commune de Saint-Denis (93) sont un exemple intéressant : la municipalité a accordé à chaque conseil un financement de 20 000 € à 30 000 € pour faire de la contre-expertise. Cela leur a donné l’opportunité de pouvoir penser les transformations urbaines de leurs quartiers et de construire leur parole.

Sur-Mesure : Cela peut-il être lié au bord politique de la municipalité en place ?

Ce pouvoir donné aux conseils de quartier et aux conseils citoyens n’est pas forcément lié aux bords politiques des municipalités (communiste pour Saint-Denis). C’est plutôt une affaire de tradition de la participation et de l’interprétation qui en est faite.

La notion de participation peut être mobilisée dans des logiques simplement managériales ou intégrer au contraire une perspective de changement social

Sur-Mesure : Vous preniez beaucoup d’exemples internationaux : pensez-vous que la France soit à la traîne en termes de participation ?

Il est en tout cas certain qu’il y a des expériences internationales qui sont aujourd’hui largement reprises, comme le budget participatif de Porto Alegre (Brésil). A Porto Alegre, les décisions étaient prises directement par les citoyens au travers d’assemblées de quartier et de commissions thématiques, ce qui a mené à de véritables transformations dans les orientations de gestion municipale.

Ce dispositif a beaucoup voyagé, a été mobilisé dans des contextes très différents dans d’autres villes d’Amérique latine et en Europe même si l’évolution politique au Brésil l’a remis en cause. Les formes d’organisation communautaire en Amérique du Nord sont intéressantes dans les logiques d’empowerment qui y sont développées.

Ce que montrent les éclairages internationaux et historiques, c’est que la notion même de participation peut être mobilisée dans des dynamiques très différentes qui peuvent rester confinées dans des logiques managériales ou intégrer au contraire une perspective de changement social. En France, on peut relever une certaine réticence à laisser le pouvoir au peuple et à se départir d’une vision étatiste et paternaliste.

Les inégalités en matière de services publics sont patentes et la Politique de la Ville n’a pas eu les moyens de les juguler.

Sur-Mesure : Votre rapport mettait en avant la nécessité de partager les objectifs et de coordonner les acteurs qui interviennent dans les quartiers : organiser en même temps la rénovation urbaine, les politiques sociales, la santé, l’éducation, la sécurité… Est-on enfin arrivé à cette transversalité ?

Je ne pense pas qu’on y soit arrivé : les différentes politiques qui composent la Politique de la Ville sont encore élaborées et mises en œuvre dans une logique sectorielle. L’ANRU3 par exemple cantonne son intervention à la rénovation urbaine, c’est sa mission.
Non pas que celle-ci ne soit pas importante, mais depuis les années 2000 la Politique de la Ville s’est recentrée sur la rénovation, alors que les questions de santé ou de réussite scolaire figurent pourtant parmi les premières préoccupations des habitants de ces quartiers et mobilisent des budgets bien moins importants.

En réalité, les inégalités sont patentes en termes de services publics et la Politique de la Ville n’a pas eu les moyens de les juguler. Il suffit pour s’en convaincre de consulter le rapport écrit par des parlementaires sur la Seine Saint-Denis4. Ce qui est posé ici, c’est tout simplement la question du droit commun dans l’intervention publique.

On pourrait imaginer qu’un projet ne puisse être validé qu’à partir du moment où il est porté collectivement par les citoyens.

A ce titre, l’instauration de véritables contre-pouvoirs à l’échelle des quartiers populaires permettrait de prendre en compte les considérations des habitants afin de faire évoluer plus généralement le cadre de la Politique de la Ville. On pourrait d’ailleurs aussi imaginer qu’un projet ne puisse être validé qu’à partir du moment où il est porté collectivement par les citoyens.

Sur-Mesure : En lien avec cette détérioration de la situation, les actualités (plus ou moins) récentes montrent de nombreuses « bavures » policières, souvent médiatisées dans les quartiers précaires. Pensez-vous que l’idée de revenir à une police de proximité, au service des citoyens, avancée par un certain nombre de personnalités politiques, soit pertinente ?

Les tensions entre la police et les habitants des quartiers populaires existent depuis longtemps mais depuis quelques années elles n’ont fait qu’augmenter, impactant fortement la sécurité dans ces quartiers. Je pense par exemple à la mort d’Adama Traoré ou encore à l’affaire Théo. « Police » est le premier mot qui vient aux jeunes de 17-18 ans5 pour qualifier leur quartier. C’est alarmant ! Les mobilisations pour le récépissé permettant de diminuer le contrôle au faciès n’ont pour le moment pas été entendues.

Il faudrait réinventer une police au service des citoyens et qui rende des comptes, comme cela peut se faire dans certaines villes canadiennes. Nous en sommes loin.

Parfois les collectivités disposent de certains leviers pour assurer une médiation intermédiaire et préventive aux logiques répressives, mais quand la Police Nationale, au travers de la BAC6 par exemple, intervient avec sa propre logique, les services de médiation sont marginalisés.

« Acceptabilité » et « participation » sont deux logiques très différentes.

Sur-Mesure : Nous rejoignons vos propos précédents sur les difficultés à faire entendre la voix des citoyens dans le cadre des projets urbains et de la Politique de la Ville. Pensez-vous que, d’une manière générale, le « participative-washing » puisse expliquer ce manque d’écoute ?

Toute la question est de savoir ce qui est fait de ce que les citoyens disent. Le « Grand Débat National », par exemple, n’a abouti à rien. Si ce type de grandes consultations ne produit rien de concret, alors cela confortera l’idée que la participation ne sert à rien. Effectivement, dans ce cas, il s’agit de « participative-washing » très contre-productif.

Malheureusement, la participation se retrouve aussi parfois prise dans une logique de communication, visant d’abord à l’acceptabilité du projet. « Acceptabilité » et « participation » sont deux logiques très différentes.

Sur-Mesure : Mais la question des capacités d’écoute et d’intégration de la parole des citoyens reste ouverte. N’y a-t-il pas moyen d’entendre ce qui est dit pour le réintroduire dans des logiques de projets et de gestion ?

En la matière, des savoirs commencent à se structurer. On voit des collectifs de jeunes professionnels développer de nouvelles pratiques et réussir à trouver les formes de participation adaptées selon les enjeux ; c’est plutôt encourageant. La participation est enseignée dans les formations en urbanisme.

Mais la généralisation de ces procédés et leur prise en compte dans la construction des politiques publiques demandent une transformation forte et longue des modalités de travail, des mentalités, de la façon dont les élus et les techniciens voient leur rôle et construisent leur relation avec les citoyens.

Si vous souhaitez le consulter, le rapport de 2013 est à retrouver via ce lien.


Pour citer cet article :

Marie-Hélène Bacqué, « Participation et quartiers populaires : un dialogue à construire », Revue Sur-Mesure [En ligne], 5| 2020, mis en ligne le 23/04/2020, URL : http://www.revuesurmesure.fr/issues/reprendre-la-ville/participation-et-quartiers-populaires-un-dialogue-a-construire

Notes :


  1. Conseil citoyen : rendu obligatoire dans les quartiers prioritaires par la loi, ces collectifs rassemblent habitants et acteurs du quartier. Leur objectif est la réalisation de projets d’amélioration de la vie du quartier.  

  2. Les tables de quartiers de Montréal sont issues de la volonté d’impulser une démocratie initiative au travers de l’implication des acteurs locaux (habitants, associations etc.) dans la conception de leurs milieux. Ces tables de quartier bénéficient d’une certaine autonomie, par exemple, elles disposent d’une dotation financière conséquente leur permettant entres autres, de recruter un coordonnateur pour organiser le dialogue.  

  3. ANRU : Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine, créée en 2003 par la loi Borloo, finance et coordonne le renouvellement urbain dans les quartiers prioritaires de la Politique de la Ville. 

  4. Ce rapport démontre une rupture d’égalité dans les services publics sur le territoire de la Seine-Saint Denis, qui étant le département le plus pauvre de France, bénéficie d’un personnel d’enseignement, judiciaire et policier moins nombreux et moins expérimentés qu’ailleurs. Si vous souhaitez le consulter, ce rapport est à retrouver via ce lien 

  5. Recherche participative POP-PART conduite avec des jeunes des quartiers populaires, 2017-2020. Plus d’information via ce lien 

  6. BAC : Brigade Anti-Criminalité