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Des outils numériques au service de la gouvernance participative : évolution des formes de la coproduction dans le projet urbain

Dans ce second volet de notre entretien avec François Meunier, urbaniste - programmiste, enseignant (EUP et CNAM), le numérique est abordé dans sa capacité à réinventer les formes de la coproduction du projet, dans les termes de la gouvernance participative : dépassement des oppositions entre technique et politique, entre participation citoyenne et décision politique...

Sur-Mesure : Dans le premier volet de notre entretien, nous avons évoqué la manière dont les Technologies de l’Information et de la Communication (TIC) et leurs outils influencent les organisations et leurs modèles économiques, pour initier de nouvelles pratiques d’innovation, notamment à travers l’invention de nouvelles formes ou lieux de production. Ces évolutions renvoient au concept de « multitude », développé par Nicolas Colin dans « L’âge de la multitude », cité par Isabelle-Baraud Serfaty dans un précédent article publié sur notre site, « La ville saisie par la révolution numérique ». Les gens deviennent producteur de données et de services, ils évoluent ainsi du statut de « consommateur » à celui « d’usager - producteur » . Quels sont les enjeux de traitement de la data et d’utilisation des outils numériques susceptibles de faire évoluer les pratiques et la relation usage – production dans l’urbanisme et la fabrique de la ville ?

François Meunier : Les moyens du numérique permettent de multiplier les interactions et les moyens d’expertises partagées. Cela pose plusieurs enjeux dont la liste n’est ici pas exhaustive : celui de l’assiette des personnes « actives », que l’on va réussir à toucher dans les dispositifs de coproduction incluant notamment des usagers, et plus globalement des participants aux origines et intérêts très hétérogènes.

Celui de la capacité des prestataires de services, un bureau d’études en urbanisme par exemple, à partager l’expertise avec le client lui-même, une collectivité ou un aménageur par exemple ; la coproduction met en relation un prestataire et un client, ce dernier n’étant alors plus seulement un donneur d’ordre mais bien un acteur de sa propre commande. C’est essentiel en urbanisme où se pose et se construit le rôle - et même plus - l’incarnation du client dans la maîtrise d’ouvrage ! A cela s’ajoute le premier point évoqué : cette maîtrise d’ouvrage n’est en réalité pas homogène et va intégrer en son rayon des participants plus inhabituels et plus divers : usagers, utilisateurs, habitants. Cela fait en retour évoluer également la notion de conseil, et plus globalement d’expertise  : un vaste sujet pour l’avenir !

Cela pointe aussi l’enjeu d’une « data » plus partagée et plus locale. Par exemple, les habitants sont pourvoyeurs d’information, via les réseaux sociaux, mais aussi la société civile au sens large, hors des canaux institutionnels traditionnels. Je pense aux agences immobilières, aux notaires, etc. La data renseigne, et son instruction permet d’agréger des informations de sources extrêmement différentes, qui ne sont pas nécessairement homogènes, mais qui participent de la connaissance d’un territoire vécu. Comment capter cette data hétérogène, dotée d’une granulométrie fine, et qui croise des sources très différentes, data parfois disponible en open source, et qui possède des niveaux de fiabilités fort variées ? Comment la traiter, la mettre en valeur ? Plus précisément, comment la présenter dans un récit et/ou une scénarisation que le bureau d’étude ne doit pas confisquer ou réduire au moment de son exercice de synthèse ? Comment agréger ces données pour rééquilibrer les jeux d’intérêts d’un système d’acteurs producteurs et/ou pourvoyeur de données ? Ces problèmes de traitement de données, dans la statistique par exemple, existent depuis longtemps, mais ils sont augmentés et en même temps rendus plus saillants par la puissance du numérique !

Sur-Mesure : Comment dès lors le traitement de la data et les outils numériques peuvent-ils participer à l’amélioration de l’aide à la décision, à la concertation, à la coproduction dans les processus de projet ?

François Meunier : Pour y répondre je développe la notion de « gouvernance participative », rendue possible par les moyens du numérique. Pour le comprendre, je fais un détour ici par les enjeux et les méthodes de la concertation et de la coproduction.

Cette notion rassemble deux termes d’apparence contradictoire : « gouvernance », qui renvoie au principe d’une approche « souveraine », et « participation », qui convoque une association plus large des acteurs, et en particulier des citoyens, au projet. Ces termes relient deux natures d’actions souvent séparées dans la pratique du projet d’aménagement : la conduite de la coproduction d’un côté, celle de la délibération de l’autre.

Cette approche part du constat qu’un aspect significatif de nos problèmes dans l’urbanisme de projet provient d’un manque d’articulation entre les actes d’arbitrages portés par les élus et l’implication citoyenne, qui souffre de ne pas influencer de manière suffisamment claire la décision. Deux démarches parallèles se confrontent alors dans un paradoxe : le fait d’avoir des choses assez exemplaires en termes de participation habitante, mais sans pour autant qu’elles agissent de manière déterminante dans la fabrication de la décision, leur influence demeurant superficielle. Au lieu d’une démarche intégrée, on se trouve ainsi face à deux démarches parallèles qui ne se croisent pas nécessairement. Cela relève de plusieurs oppositions inscrites dans nos méthodes traditonnelles de projet, qu’il s’agit de dépasser.

L’opposition entre diagnotic et stratégie, entre pilotage technique et pilotage politique, qui laisse le soin aux élus de décider, trop seuls ! La notion de gouvernance participative implique que la décision se fonde dans le travail d’exploration, en considérant que le diagnostic va fonder la stratégie, alors que cette étape est souvent négligée ou séparée du processus. Il s’agit de rattacher la culture de la décision à celle de la réflexion, là où la première est encore entachée de l’empreinte de l’arbitraire du politique. Cette approche doit permettre aux élus de faire l’apprentissage de l’altérité, qui ne manque pas de se poser dans la société actuelle, aussi diverse, hétérogène, et différenciée qu’elle peut être.

Cette approche renvoie à une posture dont nous assurons la promotion, dans un contexte plus favorable à la coproduction et à la coopération. C’est l’idée de « collectivité de projet », qui élargit l’assiette des parties prenantes du projet à la société civile, aux habitants. Ces principes constituent notre cahier des charges pour concevoir une pratique plus agile des données et des outils numériques, qui s’efface au profit de nouvelles formes de « démocratie de projet » !

Sur-Mesure : Mais alors, comment le numérique peut-il favoriser cette démarche de co-construction de la décision et de décloisonnement des processus de décision, qui in fine peut isoler la parole habitante ou même celle des techniciens ?

François Meunier : Le numérique permet de diversifier les situations en cherchant des complémentarités entre des approches en distanciel et en présentiel. L’utilisation du numérique rend possible et porte la responsabilité de réaliser un travail plus articulé, plus simultané, via la synchronisation des actions. Les outils numériques peuvent rendre lisibles une démarche plus itérative, en fixant davantage les datas d’un projet et l’expression des idées dans des formes plus agiles et dans des chemins d’information plus continus, qui permettent de faire vivre un débat opérationnel, où exploration et résolution ne s’opposent plus. Il s’agit là d’un véritable challenge de société, mais qui fait face à un système d’acteurs encore relativement immature par rapport à ce genre de pratiques. Il s’agit à nouveau de penser la bonne granulométrie dans le partage de l’information, qui permette de résoudre les oppositions classiques.

Sur-Mesure : Cet enjeu de dosage granulométrique, d’articulation entre présentiel et distantiel, d’interaction citoyen - politique dans le cadre de nouveaux processus de projet, pose également la question de la légitimé de la décision. Les outils numériques peuvent-ils résoudre ce paradoxe, qui fait parfois entrer en conflit la position d’un groupe d’habitants et la position politique d’un « élu », légitime du point de vue de la représentation politique ? Inversement, comment renforcer la légitimité de la parole habitante, qui n’est pas nécessairement représentative, dans les processus de concertation ? Le panel de sélection des sociologues, aussi bien intentionné qu’il soit, rencontre rarement la réalité. Plus globalement, le numérique peut-il dépasser les oppositions entre représentation et participation ?

François Meunier : Dans l’urbanisme de projet les élus sont des « animateurs » du débat public ! Classiquement, ils demeurent légitimes à définir un cadre d’objectifs politiques, et légitimes à prendre les ultimes décisions en cas de conflit. Sans cela la société ne pourrait pas fonctionner. Ma position reste équilibrée et je ne néglige pas les élus. Je souhaite davantage éviter et/ou minimiser l’arbitraire de décisions déconnectées, à la fois du processus d’un projet et des réalités d’un territoire, des problématiques des parties prenantes, visant ainsi le ciblage des « vrais » problèmes que le projet doit in fine traiter, résoudre !

Je suis donc gêné par les fausses approches participatives qui relèvent davantage de la consultation. Je suis encore plus gêné par ces approches référendaires qui mettent en pâture des scénarios aboutis où les habitants sont amenés à choisir un projet comme dans un catalogue. Si les habitants n’ont pas participé à la coproduction des scénarios, ils ne sont pas en mesure d’arbitrer correctement, ne maîtrisant pas les ressorts et les enjeux qui président à la constitution des scénarios. Les choix sont donc guidés, de leur côté aussi, par « l’arbitraire ». Alors qu’évidemment, le travail de coproduction engage une plus grande responsabilisation, qui donne plus de consistance au contenu du choix exprimé. Il faut donc que tout le monde travaille, même les élus.

La participation n’est pas un vote, et ne doit pas reproduire certaines formes de la logique de la démocratie représentative, en plus petit. Si à la limite, le choix d’une monnaie locale peut faire l’objet d’un vote, qui aurait été précédé d’une campagne, le choix des scénarios dans l’aménagement nécessite une confrontation avec la réalité dans les formes de la coproduction, en raison de la complexité et de l’intrication des sujets et des dimensions impliquées dans l’urbanisme.

Sur-Mesure : Pour compléter, l’on peut poser qu’à partir du moment ou les règles du jeu, celle de la coproduction par exemple, sont posées, et connues, le résultat du processus est légitime parce qu’il en découle. Et qu’en second lieu, la participation réinvente les formes de la citoyenneté politique, par les moyen de la contextualisation dans et à travers le « faire-ensemble », au lieu de privilégier l’a priori qui peut être contenu dans l’expression d’une posture « idéologique ».

Francçois Meunier : En effet, quand la méthodologie est transparente, l’information continue, et que la participation est construite dès l’amont mais également jusque dans l’aval, on peut considérer que le résultat a plus de chance d’être bien compris, légitime et responsable. L’utilisation du numérique, qu’il s’agisse du traitement des données institutionnelles et des statistiques, au traitement de la data locale par le mécanisme du recueil des données de terrain, ou encore, par les moyens de la coconstruction de programmes dans des plate-formes de partage, doit ainsi pouvoir aider à articuler les parties contributrices les plus agiles, dans des approches à géométrie variables qui permettent d’élargir les champs successivement, avec davantage d’intégration du divers, par la mobilisation des panels d’outils adaptés, au bon moment, et avec un objectif défini.

Sur-Mesure : Comme des dispositifs d’action à la fois permanents et évolutifs. Mais comment dans ce cadre-là, le politique peut-il mener une politique de changement ? Car un des arguments de la représentation politique est de pouvoir initier des « ruptures », et d’éviter le piège du populisme, en donnant au politique la possibilité de prendre de la hauteur.

Francçois Meunier : D’après moi, cela est rendu possible par le mécanisme de la co-production avec des élus qui se re-positionnenent comme « animateurs » du débat public de projet. Dans un tel dispositif, le politique peut mener une politique de changement, en développant ses propres arguments rendus transparents, si lui même est inversement capable de changer au travers d’un processus où il va interagir avec de nouveaux acteurs, face à de nouvelles logiques et intérêts.
Mais j’insiste, si une décision n’a pas été renseignée par le réel, elle a toutes les chances de demeurer arbitraire. Un processus collectif de travail et de délibération, itératif, continue amont et aval, n’est pas une option. Le numérique, bien conçu et manié par des utilisateurs qui pensent projet est une chance pour organiser et fluidifier ce processus de travail collectif !


Pour citer cet article :

François Meunier « Des outils numériques au service de la gouvernance participative : évolution des formes de la coproduction dans le projet urbain », Revue Sur-Mesure [En ligne], 1| 2017, mis en ligne le 10 mars 2017 URL : http://www.revuesurmesure.fr/issues/villes-usages-et-numerique/des-outils-numeriques-au-service-de-la-gouvernance-participative-volution-des-formes-de-la-participation-d-mocratique